Rechtbank Rotterdam
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2026 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/10399
(gemachtigde: mr. E. Dans),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 9.000,- die verweerder met het besluit van 4 juli 2025 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 20 november 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam], de gemachtigde van verweerder en [naam], senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het bestreden besluit
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 17 april 2025 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“Datum en tijdstip van de bevinding(en): 31 maart 2025, omstreeks 06.28 uur.
Ik heb mij in naam en functie gelegitimeerd bij [naam], functie: teamleider ontvangst en panklaar.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij bij het afdak naast de aanvoerhal. Ik was bezig met de ante-mortem (AM) keuring van de aangevoerde dieren afkomstig van pluimveehouder [naam], [adres], stal 5. Dat het hier om kuikens uit stal 5 van het pluimveebedrijf [naam] ging, bleek mij uit de begeleidende transportlijst, zie transportlijst. Tevens was dat het eerste koppel van die dag.
Ik zag omstreeks 06.28 uur twee kuikens met een beklemde vleugel in de stapel containers, onder het afdak, zitten. De beklemde vleugel van de kuikens zat vast tussen de vloerplaten van de bovenliggende la. Beide beklemming waren goed zichtbaar aan de buitenkant en waren te zien op ooghoogte, zie fotobijlage foto 1.
Vanuit mijn expertise als dierenarts weet ik dat een vleugel beklemming zeer pijnlijk voor een kuiken is, omdat het lichamelijk letsel veroorzaakt. De structuren van de container drukken onder andere op de zenuwen en bloedvaten van het beklemde lichaamsdeel.
In het EFSA Scientific Opinion – “Welfare of domestic birds and rabbits transported in containers” uit 2022 (blz. 42 – 45) staat het volgende m.b.t. het ontstaan van de beklemmingen:
“If birds put their heads, wings, legs or toes through the grid of the container, the protruding parts may get stuck between two containers or in the door during manual or mechanical handling of containers, resulting in discomfort, pain and injuries.
For birds transported in containers, injuries are usually inflicted during catching and crating and the welfare consequences prevails throughout the stages of transport. When birds are transported for slaughter, the welfare consequences will last until the birds are slaughtered. (…)The severity of this welfare consequence will range from moderate (scratches) to very high (fracture), since injured animals experience pain and suffering will prevail and often increase with time.
Careful supervision is needed when placing the birds into the containers and before and after loading and unloading the containers.
For this reason, great care must be taken upon loading the birds into and unloading them out of transport crates. Management and loading speed are critical when using crate systems.”
Gezien de aard van de beklemming moet dit al bij de pluimveehouderij tijdens het plaatsen van de kuikens in de containers door het sluiten van de lade van de aanvoercontainer zijn gebeurd.
Dat de welzijnscontrole door het bedrijf reeds was uitgevoerd op de kuikens afkomstig van pluimveehouder [naam], stal 5, blijkt uit de transportlijst, zie transportlijst. Daarnaast heb ik de PWO nagevraagd of deze informatie in de transportlijst betrekking had op de kuikens met een beklemde vleugel die ik had aangetroffen. Dit werd door hem bevestigd. Bij een uitgevoerde controle op dierwelzijn afwijkingen wordt dit door de PWO per koppel vastgesteld op het formulier transportlijst, zie werkinstructie slachtlijn.
Ik heb de PWO op de hoogte gebracht van mijn bevindingen. Hij heeft de beklemde vleugels losgemaakt.
Tijdens mijn inspectie stelde ik vast dat op het slachthuis de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren onvoldoende bij aankomst werd beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan de functionaris rapporteert. Bij de beoordeling moeten de prioriteiten in kaart gebracht worden, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.
De beoordeling van het welzijn van de dieren bij aankomst heeft niet geleid tot maatregelen om in hun welzijnsbehoeften te voorzien. Er is deze dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn of lijden bespaard, want ik zag dat de kuikens ruim 3 uur na het lossen (gelost om 03.05 uur, zie transportlijst) nog steeds tijdens mijn controle om 06.28 uur beklemd zaten. Dit wijst erop dat er onvoldoende controle is uitgevoerd door het bedrijf om deze kuikens tijdig los te maken. Na het losmaken vertoonden de kuikens bloedende wonden op de beklemde vleugels, wat duidt op ernstig letsel. Dat heeft het lijden en pijn van de kuikens vergroot zonder dat er passende maatregelen zijn genomen om dit te voorkomen. De welzijnsbehoefte van deze dieren is ernstig aangetast met name op het vlak van bewegingsvrijheid en het vermijden van onnodige pijn en lijden.”
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de beoordeling van de welzijnsomstandigheden door de functionaris voor het dierenwelzijn, of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert, heeft geleid tot maatregelen om de dieren in hun specifieke welzijnsbehoeften te voorzien. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er daardoor niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 9.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?
4. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Er is een adequate welzijnscontrole uitgevoerd waarbij er zeven vleugelbeknellingen en één kop/pootbeknelling zijn geconstateerd en verholpen. Dat er desondanks twee beknellingen niet zijn opgemerkt is onvermijdbaar. Bij de controle loopt een welzijnsmedewerker rondom elke container en inspecteert met een zaklamp alles lades. Als een welzijnsafwijking wordt geconstateerd, wordt daar adequaat op gehandeld door bijvoorbeeld het kuiken los te maken. Het is evenwel onhaalbaar om een welzijnscontrole per individueel kuiken uit te voeren, omdat er onvoldoende zicht is op alle kuikens in een lade. In een lade zitten ongeveer 28 kuikens en de voorste kuikens ontnemen het zicht op de achterste kuikens. De kuikens staan en zijn in beweging waardoor het zicht op alle kuikens in de lade wordt beperkt. Een controle is daarmee ook een momentopname; een niet zichtbare welzijnsafwijking kan op een later moment door beweging van de kuikens wel zichtbaar zijn. Daarom voert eiseres ook op meerdere momenten controles uit op de kuikens in de containers, namelijk bij aanvoer, bij het lossen van de containers, bij tussentijdse opslag van de containers, bij transport van de containers in de slachterij en bij het lossen bij de ophanglijn. Dat het niet mogelijk is om alle kuikens te controleren volgt ook uit een advies van de European Food and Safety Authority (EFSA). Ten onrechte stelt verweerder dat de door eiseres genoemde passages uit dit advies niet van toepassing zouden zijn op de door eiseres uit te voeren welzijnscontrole. Bij een visuele welzijnscontrole kunnen niet altijd alle afwijkingen worden gezien en het is dus onvermijdbaar dat eens in de paar jaar na zo’n controle toch een welzijnsafwijking wordt geconstateerd. Het enkele feit dat de toezichthouder in dit geval twee beknellingen heeft geconstateerd betekent niet dat de welzijnscontrole onvoldoende is geweest of de welzijnsmedewerker onzorgvuldig heeft gehandeld. Dit is door verweerder ook niet aangetoond. Uit het rapport van bevindingen en de bij het rapport gevoegde foto blijkt ook niet dat de beknellingen bij de welzijnscontrole zichtbaar moeten zijn geweest.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Verweerder verwijt eiseres dat zij artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2000 heeft overtreden. Uit Bijlage III, punt 1.1 volgt – kort gezegd – dat een slachterij bij aankomst van elke zending dieren systematisch een welzijnscontrole moet uitvoeren waarbij wordt bezien welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en hoe daarin wordt voorzien. Uit de combinatie met artikel 3, eerste lid, volgt dat deze welzijnscontrole zodanig moet worden uitgevoerd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Dit betekent dat als een welzijnscontrole door het slachthuis is verricht en daarbij een dier met specifieke welzijnsbehoeften (zoals een bekneld kuiken) niet is opgemerkt en/of niet in die behoeften is voorzien (bijvoorbeeld door het beknelde kuiken te bevrijden) er sprake is van een overtreding van genoemde voorschriften als dit vermijdbaar is geweest. Het betreft hier dus geen resultaatsverplichting, in de zin dat het enkel aantreffen van een bekneld kuiken na een door het slachthuis uitgevoerde welzijnscontrole al voldoende is voor het vaststellen van een overtreding. Dit is ook door verweerder in de toepasselijke werkinstructie van de NVWA benoemd waarbij tevens wordt aangegeven dat de vermijdbaarheid uit het rapport van bevindingen moet blijken. Voor de vaststelling dat artikel 3, eerste lid en Bijlage III, punt 1.1 van Verordening 1099/2009 zijn overtreden moet dus in de eerste plaats, gelet op het rapport van bevindingen, buiten redelijke twijfel vaststaan dat een door de toezichthouder geconstateerd dier met specifieke welzijnsbehoeften (zoals een bekneld kuiken of een rugligger) bij een adequaat uitgevoerde welzijnscontrole door het slachthuis opgemerkt had moeten worden. Ter zitting heeft verweerder ook bevestigd dat wel duidelijk moet zijn dat het dier met een specifieke welzijnsbehoefte voor het slachthuis zichtbaar had moeten zijn.
In het rapport van bevindingen is beschreven dat de toezichthouder twee kuikens met beklemde vleugels heeft aangetroffen en dat deze beklemmingen voor de toezichthouder goed zichtbaar waren aan de buitenkant en te zien waren op ooghoogte, waarbij verwezen wordt naar een bij het rapport gevoegde foto. Op deze foto is een deel van de lade te zien met daarin twee kuikens die met de vleugel aan de bovenkant bekneld zitten. Niet in geschil is dat de controle door de toezichthouder op een later moment heeft plaatsgevonden dan de welzijnscontrole door het slachthuis. Uit de bij het rapport gevoegde Transportlijst blijkt dat de containers met kuikens om 3.05 uur op het slachthuis werden gelost en eiser heeft ter zitting toegelicht dat de chauffeur vervolgens de welzijnscontrole heeft uitgevoerd omdat het slachthuis nog niet was opgestart. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder de controle om 6.28 uur heeft verricht. Tussen beide controles hebben dus enkele uren gezeten. Eiseres betwist dat de door de toezichthouder geconstateerde twee beknellingen ook zichtbaar waren bij de eerdere welzijnscontrole die door de chauffeur was uitgevoerd. Eiseres heeft in beroep betoogd dat bij een visuele inspectie van de lades niet alle kuikens altijd zichtbaar zijn omdat kuikens bewegen en bijvoorbeeld staande kuikens aan de voorzijde het zicht op kuikens daarachter kunnen ontnemen. Een niet-zichtbare welzijnsafwijking kan op een later moment wel zichtbaar zijn door beweging van kuikens. In dit verband heeft eiseres ter zitting gewezen op de bij het rapport gevoegde foto. Op deze foto is te zien dat de beknelde kuikens niet vooraan maar dieper in de lade zitten, en dat er voor deze kuikens nog voldoende ruimte is voor andere kuikens om zich daar naartoe te bewegen en het zicht te ontnemen. Verder heeft eiseres ter zitting – onbetwist – benoemd dat het in dit geval jongere (28 dagen), lichtere (1,5 kilo) en daarmee beweeglijkere kuikens betrof dan de standaard kuikens van 42 dagen oud. Duidelijk is dat ten tijde van de controle door de toezichthouder deze twee beknelde kuikens zichtbaar waren, maar de rechtbank kan gelet op al het voorgaande niet met voldoende zekerheid vaststellen dat dit ook al het geval moet zijn geweest toen de welzijnscontrole door het slachthuis werd uitgevoerd. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder in het bestreden besluit ook erkent dat niet valt uit te sluiten dat andere kuikens tijdens de controle door eiseres in het zicht van de beknelde kuikens stonden. De daarbij vervolgens door verweerder gemaakte opmerking dat ondanks dat niet valt uit te sluiten dat andere kuikens tijdens de controle door het slachthuis in het zicht stonden, het toch de verantwoordelijkheid van het slachthuis is om ervoor te zorgen dat de niet zichtbare kuikens ook zichtbaar zijn, acht de rechtbank echter onjuist gelet op wat hiervoor onder 4.2 is overwogen. Tot slot weegt de rechtbank mee dat niet is betwist dat eiseres bij de door haar uitgevoerde welzijnscontrole zeven (andere) vleugelbeknellingen en één kop/poot-beknelling heeft geconstateerd, wat maakt dat er niet op voorhand reden is voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de door het slachthuis uitgevoerde welzijnscontrole.
De rechtbank concludeert dat zij niet buiten redelijke twijfel kan vaststellen dat eiseres haar welzijnscontrole zodanig heeft uitgevoerd dat de dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Er staat voor de rechtbank dus niet vast dat eiseres de overtreding heeft begaan.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.
6. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan € 2.534,-.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2026.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening 1099/2009
Artikel 3, eerste lid
Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
Artikel 15, eerste lid
De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
Bijlage III, punt 1.1
De welzijnsomstandigheden van elke zending dieren worden systematisch bij aankomst beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling houders van dieren
Artikel 5.8
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste en onder c, en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
c. categorie 3: € 2.500
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Regeling houders van dieren Categorie
Artikel 5.8 3