202502338/1/A3.
Datum uitspraak: 9 september 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 februari 2025 in zaak nr. 23/1965 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Kerkrade.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2023 heeft de burgemeester de woning aan de [locatie A] in Kerkrade voor 20 weken gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet.
Bij besluit van 13 juli 2023 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 27 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 augustus 2026, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.R. de Kok, advocaat in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Schmeets en C.M.C. Dodemont, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] was eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Kerkrade. Op 17 februari 2023 heeft de politie een hennepkwekerij in de woning aangetroffen. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester besloten om de woning voor 20 weken te sluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet overeenkomstig de door haar vastgestelde Beleidsregel Damoclesbeleid gemeente Kerkrade 2020 (Beleidsregel). De sluiting is ingegaan op 12 april 2023 om 11:00 uur en is geëindigd op 30 augustus 2023 om 11:00 uur.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard, omdat procesbelang ontbreekt.
Wet- en regelgeving
3. De wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Procesbelang
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen procesbelang heeft. Hiertoe voert ze aan dat zij als gevolg van de woningsluiting schade heeft geleden.
4.1. Procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat diegene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1162, onder 5.
4.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante] wel procesbelang heeft. Door de sluiting van haar woning kon [appellante] hier niet verblijven, waardoor sprake was van een inbreuk op het woonrecht. Daarbij kon zij door de sluiting haar woning pas later verkopen, waardoor het aannemelijk is dat zij door de sluiting schade heeft geleden.
Het betoog slaagt.
4.3. Het oordeel van de rechtbank dat [appellante] geen procesbelang heeft en dat het beroep niet-ontvankelijk is, is dus onjuist. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en alle beroepsgronden behandelen en beoordelen of de burgemeester de woning heeft mogen sluiten.
Woningsluiting
Toetsingskader
5. In haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922, heeft de Afdeling de uitgangspunten weergegeven waarvan zij zal uitgaan bij haar beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De Afdeling verwijst voor deze uitgangspunten naar die uitspraak en zal deze hanteren bij de beoordeling van het hoger beroep.
5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten. Wel is in geschil of de sluiting noodzakelijk en evenwichtig was.
Was de sluiting noodzakelijk?
6. [appellante] betoogt dat de sluiting niet noodzakelijk was, omdat het niet gaat om een ernstig geval als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel. Er zijn geen overlastmeldingen met betrekking tot de woning, er is geen loop naar de woning geconstateerd en niet is gebleken dat er een gevaarlijke situatie voor omwonenden heeft bestaan zoals bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel. Verder zijn er ook geen andere omstandigheden waaruit volgt dat sluiting noodzakelijk was. Uit de bestuurlijke rapportage volgt namelijk niet dat er drugs vanuit de woning werden verhandeld. Ook zijn er geen attributen in de woning aangetroffen die duiden op handel vanuit de woning, is geen harddrugs aangetroffen, is geen sprake van recidive en ligt de woning niet in een kwetsbare wijk. De burgemeester had daarom moeten volstaan met een waarschuwing, aldus [appellante].
6.1. De Afdeling stelt allereerst vast dat, anders dan waar [appellante] vanuit gaat, de burgemeester niet artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel heeft toegepast, maar artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel. Het betoog dat de burgemeester niet conform artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel heeft gehandeld, slaagt dus niet.
6.2. Bij beoordeling of sluiting van een woning noodzakelijk is, is de vraag aan de orde of de burgemeester, gegeven haar bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen, met een minder ingrijpend middel had kunnen en dus ook moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Een minder ingrijpend middel dan woningsluiting is het opleggen van een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
6.3. De burgemeester heeft de vraag of het noodzakelijk was om de woning te sluiten dus beoordeeld aan de hand van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel. Daarin staat dat indien, in geval van een eerste overtreding, het aantreffen van voorwerpen of stoffen als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3 en/of artikel 11a van de Opiumwet naar het oordeel van de burgemeester is aan te merken als een ernstig geval, geen schriftelijke waarschuwing volgt, maar een sluiting voor de duur van 20 weken. In artikel 5, derde lid, van de Beleidsregel staat vervolgens welke indicatoren kunnen worden betrokken in de afweging of sprake is van een dergelijk ernstig geval.
6.4. Gelet op de concrete omstandigheden, die de burgemeester op grond van haar beleid heeft betrokken bij haar beoordeling, is de Afdeling van oordeel dat zij de sluiting van de woning in dit geval noodzakelijk mocht achten. Hierbij is het volgende van belang.
In een op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van de politie-eenheid Limburg van 3 maart 2023 staat vermeld dat de politie op 17 februari 2023 vijf ruimtes in de woning heeft aangetroffen die waren ingericht voor de kweek van hennep. Daarin bevonden zich 450 bloempotten met wortel- en stengelresten van geknipte hennepplanten. Daarnaast zijn er goederen, attributen en apparatuur voor de kweek van hennep aangetroffen, zoals armaturen, assimilatielampen van 600 watt, temperatuurregelaars en transformatoren. De politie gaat uit van één eerdere oogst.
Er was sprake van een professionele hennepkwekerij waarbij het aannemelijk is dat de hennep bestemd was voor handel. Hierdoor is ook aannemelijk dat de woning een rol vervulde binnen de keten van drugshandel als professionele teeltlocatie.
Ook heeft de burgemeester in de periode van 2019 tot aan het besluit van 3 april 2023 vier keer de Beleidsregel moeten toepassen in de directe omgeving binnen een straal van ongeveer 250 meter van de woning.
Daarbij kampt de gemeente Kerkrade over het algemeen met een omvangrijke verdovende middelenproblematiek. De burgemeester heeft toegelicht dat in minder dan tien jaar tijd in gemiddeld 1 op de 41 woningen verdovende middelen zijn aangetroffen. Er zijn vele honderden meldingen over drugsoverlast ontvangen en de productie en teelt van hennep heeft de afgelopen jaren meermaals tot gevolg gehad dat grootschalig optreden van diverse hulpdiensten noodzakelijk was.
Het betoog slaagt niet.
Was de sluiting evenwichtig?
7. [appellante] betoogt dat de sluiting niet evenwichtig was. Hiertoe voert ze aan dat de burgemeester de bijzondere omstandigheden van [appellante] onvoldoende in zijn besluit heeft betrokken. [appellante] kan geen verwijt worden gemaakt omdat zij haar aannemer de opdracht had gegeven om de woning te verbouwen en hij zonder dat zij dit wist een hennepkwekerij in haar woning heeft geïnstalleerd. Hierdoor is zij fysiek en mentaal uitgeput. Bovendien heeft zij zelf de politie ingeschakeld toen zij de hennepkwekerij had ontdekt. Volgens [appellante] is het onbegrijpelijk dat het beleid van de burgemeester ertoe leidt dat een slachtoffer van een strafbaar feit wordt benadeeld.
7.1. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid moeten de voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. Deze laatste houden doorgaans verband met de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk acht.
7.2. Niet in geschil is dat [appellante] niet betrokken is geweest bij de hennepkwekerij noch dat ze de hennepkwekerij direct na ontdekking bij de politie heeft gemeld. De Afdeling is desondanks van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sluiting evenwichtig was. Van [appellante] mocht namelijk wel worden verlangd dat zij toezicht uitoefent op wat in de woning gebeurt. Niet in geschil is dat zij gedurende lange periode niet in de woning is geweest om toezicht te houden op de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde aannemer. Dat zij daartoe door persoonlijke omstandigheden niet in staat was, laat onverlet dat zij daarbij anderen had kunnen inschakelen. Dat zij meende de aannemer te kunnen vertrouwen komt, hoe zuur ook, voor haar eigen rekening en risico. De gevolgen van de sluiting waren verder beperkt omdat [appellante] op dat moment elders woonde. Zij hoefde de woning dus niet te verlaten tijdens de sluiting. Ook woonden er geen minderjarige kinderen in de woning en had [appellante] nog geen bijzondere binding met de woning. Verder is inherent aan de sluiting van de woning dat gedurende de sluiting geen gebruik kan worden gemaakt van de woning. Dat is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Tegen die achtergrond heeft de burgemeester, gelet op de doelen die zij met de sluiting wil bereiken, mogen besluiten dat de sluiting niet onevenwichtig is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. De Afdeling is van oordeel dat de sluiting noodzakelijk en evenwichtig was. De burgemeester heeft niet af hoeven te zien van het sluiten van de woning. Het beroep is ongegrond.
Slotsom
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 13 juli 2023 ingestelde beroep ongegrond verklaren.
10. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 februari 2025 in zaak nr. 23/1965;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. veroordeelt de burgemeester van Kerkrade tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de burgemeester van Kerkrade aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E. de Bakker, griffier.
w.g. Lange
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. De Bakker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026
1031
Bijlage
Opiumwet
Artikel 10a
1 Hij die om een feit, bedoeld in het vierde of vijfde lid van artikel 10, voor te bereiden of te bevorderen:
[…]
3°. voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van dat feit,
[…]
Artikel 11a
Hij die stoffen of voorwerpen bereidt, bewerkt, verwerkt, te koop aanbiedt, verkoopt, aflevert, verstrekt, vervoert, vervaardigt of voorhanden heeft dan wel vervoermiddelen, ruimten, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft of gegevens voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van een van de in artikel 11, derde en vijfde lid, strafbaar gestelde feiten, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 13b
1 De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, of een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan, met uitzondering van de middelen bedoeld in artikel 2a, tweede lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, artikel 10c, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.
[…]
Damoclesbeleid gemeente Kerkrade 2020
Artikel 4. Bijzondere bepalingen m.b.t. Handhavingsmatrix C
[…]
2 Indien, in geval van een eerste overtreding, het aantreffen van middel als bedoeld in Lijst II van de Opiumwet in een woning naar het oordeel van de burgemeester leidt tot een situatie waarin redelijkerwijs verondersteld mag worden dat de openbare orde en veiligheid en/of het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woning in kwestie, ernstig in het geding is, dan volgt geen schriftelijke waarschuwing, maar een sluiting voor de duur van 20 weken.
3 Indicatoren die kunnen leiden tot het in lid 2 genoemde oordeel zijn o.a., doch niet uitsluitend:
- 1. een grote hoeveelheid van de aangetroffen middelen als bedoeld in Lijst II van de Opiumwet;
- 2. bij de gemeente Kerkrade dan wel politie binnengekomen drugs- en of overlastmeldingen met betrekking tot het adres in kwestie. Hieronder worden mede verstaan MMA-meldingen;
- 3. het bestaan van toeloop richting het adres in kwestie en/of een concrete handelsindicatie;
- 4. het bestaan van een (brand)gevaarlijke situatie (bijv. bij een hennepplantage);
- 5. het feit dat in de nabije omgeving van het pand in kwestie in het recente verleden:
a. reeds middelen als bedoeld in Lijst I of Lijst II in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven zijn aangetroffen; en/of
b. voorwerpen en/of stoffen als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3 of artikel 11a van de Opiumwet in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven zijn aangetroffen.
[…]
Artikel 5. Bijzondere bepalingen m.b.t. Handhavingsmatrix D
[…]
2 Indien, in geval van een eerste overtreding, het aantreffen van voorwerpen of stoffen als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3 en/of artikel 11a van de Opiumwet naar het oordeel van de burgemeester is aan te merken als een ernstig geval, dan volgt geen schriftelijke waarschuwing, maar een sluiting voor de duur van 20 weken.
3 Bij de afweging rond het al dan niet bestaan van een ernstige situatie, zoals bedoeld in lid 2, worden o.a., doch niet uitsluitend, de volgende indicatoren betrokken:
- 1. de aard van de aangetroffen stoffen en/of goederen. Hierbij kan gedacht worden aan het voorhanden hebben van een chemische stof, apparatuur of aanverwante artikelen, welke niet of nauwelijks anders worden toegepast dan bij de productie c.q. teelt, handel of transport van verdovende middelen;
- 2. de mate waarin de stoffen en/of goederen erop wijzen bestemd te zijn voor de productie c.q. teelt van- of handel in verdovende middelen;
- 3. de combinatie van de aangetroffen stoffen en/of goederen. Hierbij kan gedacht worden aan het tegelijk aanwezig hebben van diverse goederen en/of stoffen die voor (grootschalige) productie c.q. teelt, verwerking of transport van verdovende middelen bedoeld zijn.
- 4. de hoeveelheid aangetroffen stoffen en/of goederen;
- 5. de mate van bekendheid van het pand waar stoffen en/of goederen aanwezig zijn;
- 6. de mate van risico of gevaar voor de openbare orde en veiligheid, het woon- en leefmilieu in de omgeving en/of voor omwonenden. Hierbij kan gedacht worden aan een buurt die door drugscriminaliteit reeds zwaar onder druk staat of het gevaar dat bijvoorbeeld een drugslab met zich meebrengt.